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El denominado Informe de Desarrollo Mundial 2004: Hacer que los servicios funcionen para los pobres, afirma que con demasiada frecuencia, el acceso, la cantidad y la calidad de los servicios fundamentales son deficientes y no llegan a los pobres. Este hecho pone en peligro el conjunto de metas para el desarrollo conocido como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los que buscan reducir a la mitad la incidencia de la pobreza en todo el mundo y lograr grandes mejoras en el desarrollo humano antes del año 2015. Sin embargo, el informe entrega excelentes ejemplos de lugares donde los servicios sí funcionan, lo que muestra que es posible que los gobiernos y los individuos mejoren las cosas. El informe señala que la lucha de los países en desarrollo por lograr que los servicios funcionen está plagada de grandes éxitos y penosos fracasos. La diferencia principal entre éxito y fracaso es la medida en la cual los mismos pobres se involucran para definir la calidad y la cantidad de los servicios que reciben.

"Con demasiada frecuencia, vemos que los servicios fallan en su llegada a los pobres. Este fracaso puede ser menos grave que una crisis financiera, pero no cabe duda que sus efectos son continuos y profundos", señala el Presidente del Banco Mundial, James D. Wolfensohn. "Los servicios funcionan cuando incluyen a todas las personas, cuando las muchachas se sienten motivadas para ir a la escuela, cuando los alumnos y los padres participan en el proceso escolar, cuando las comunidades se hacen cargo de su propia higiene ambiental. Funcionan cuando tenemos una visión integral del desarrollo, donde reconocemos que la educación de la madre ayudará a mejorar la salud de su hijo, que la construcción de un camino o un puente permitirá a los niños asistir a la escuela".

El informe llega en un momento en que los países ricos han prometido aumentar la ayuda extranjera y los países pobres han prometido mejorar sus políticas e instituciones, para intentar alcanzar los ODM. "Para acelerar el progreso del desarrollo humano, sin duda es necesario el crecimiento económico, pero eso no es suficiente", afirma el Economista principal del Banco Mundial y Vicepresidente Principal para la Economía del Desarrollo, Nicholas Stern. "El esfuerzo que nos lleve a alcanzar los objetivos de desarrollo antes del 2015 exigirá un aumento sustancial de los recursos externos y un uso más efectivo de todos los recursos disponibles, tanto internos como externos. En este sentido, el informe ofrece un marco práctico para el uso más efectivo de los recursos".

De qué manera los servicios no sirven para los pobres

En el nuevo informe, algunas personas pobres dan testimonio de la mala calidad de los servicios que reciben.

En Adaboya, Ghana, "los niños deben caminar cuatro kilómetros para asistir a la escuela porque, aunque hay un edificio escolar en el poblado, se encuentra en muy mal estado y no se puede utilizar en época de lluvias". En Potrero Sula, El Salvador, los pobladores se quejan de que "nuestro consultorio no sirve para nada porque no hay doctor ni enfermera y abre hasta el medio día sólo dos días a la semana". En una encuesta sobre el tema, muchas mujeres que habían dado a luz en centros rurales de salud en el distrito de Mutasa, Zimbabwe, afirmaron haber sido golpeadas durante el parto.

En otros países también hay testimonios similares. Un niño pobre promedio en la zona rural de Mali debe caminar 8 kilómetros para asistir a la escuela primaria. Su contraparte en la zona rural de Chad tiene que caminar 23 kilómetros para llegar a un consultorio. Mil millones de personas en todo el mundo no cuentan con acceso a una fuente de agua potable; 2,5 mil millones no tienen acceso a saneamiento adecuado.

Incluso en aquellas situaciones en que los pobres tienen acceso a los servicios, la calidad es extremadamente baja. En visitas realizadas al azar a 200 escuelas primarias en India, los investigadores no encontraron a ningún profesor impartiendo clases en la mitad de la jornada escolar. Hasta el 45% de los profesores de Etiopía habían faltado a clases al menos un día durante la semana anterior a la visita de inspección; 10% de ellos lo hacía por tres o más días. Según los resultados de una encuesta realizada en establecimientos de salud primaria en Bangladesh, la tasa de ausentismo entre los médicos alcanzaba al 74%.

"Mejorar la entrega de servicios básicos, tales como salud y educación para los pobres es fundamental para acelerar el progreso del desarrollo humano, ya que sólo aumentar el gasto público no basta", señala Jean-Louis Sarbib, el nuevo Vicepresidente superior de Desarrollo Humano del Banco Mundial y ex Vicepresidente para la Región del Medio Oriente y África del Norte. "La región de Medio Oriente y África del Norte (MENA, por sus siglas en inglés) gasta más en educación pública que cualquier otra región en desarrollo y aun así, tiene una de las tasas más altas de analfabetismo juvenil en el mundo. Una muchacha de esta región tiene tantas probabilidades de ser analfabeta como una joven de África al Sur del Sahara, que es una región mucho más pobre".

Los servicios sí pueden funcionar para los pobres

El informe narra varias historias exitosas, como por ejemplo la de Indonesia, país que aprovechó su repentina buena racha con el petróleo para construir nuevas escuelas y contratar a más profesores, gracias a lo cual duplicó la matrícula primaria a un 90% en 1986. La cantidad de niños matriculados en escuelas primarias en Uganda aumentó de 3,6 millones a 6,9 millones en cinco años. Un programa aplicado en México que entrega dinero en efectivo a los hogares pobres por sus visitas a un consultorio y por la asistencia regular de sus hijos e hijas a la escuela redujo en un 20% el nivel de enfermedades infantiles, y aumentó la matrícula en la escuela secundaria para los niños en 5 puntos porcentuales y en 8 puntos porcentuales para las niñas.

"Los servicios sí pueden funcionar cuando su entrega se centra en los pobres; cuando pueden impedir la participación de proveedores deficientes, recompensar a los buenos proveedores y cuando los políticos escuchan la voz de los pobres. Es decir, cuando los proveedores de servicios tienen incentivos para servir a los pobres", señala Shanta Devarajan, Directora del Informe de Desarrollo Mundial 2004 y Economista Principal de la Red de Desarrollo Humano del Banco Mundial.

El informe muestra tres formas mediante las cuales se pueden mejorar los servicios:

1. Aumentar las alternativas y la participación de los pobres en la prestación del servicio, para que puedan monitorear y disciplinar a los proveedores. Los programas de vales escolares, como el programa para familias pobres de Colombia o el proyecto de becas para niñas en Bangladesh (que pagaba a las escuelas según la cantidad de niñas que se matriculaban), aumentan el poder que tienen los clientes sobre los proveedores, además de las tasas de matrícula. Las escuelas administradas por la comunidad en El Salvador, donde los padres visitan regularmente el establecimiento, redujeron el ausentismo de los maestros y mejoraron los resultados obtenidos por los alumnos en las evaluaciones.

2. Haciendo que la opinión de los ciudadanos pobres se escuche a través de urnas de votación y divulgación de información. Las encuestas sobre la prestación de servicios efectuadas en Bangalore, India, que mostraron a los pobres la calidad de los servicios de agua, salud, educación y transporte que recibían en comparación con los distritos vecinos, aumentaron la demanda por mejores servicios públicos y obligaron a los políticos a tomar medidas.

3. Recompensar por la entrega efectiva de servicios a los pobres y penalizar las deficiencias. Una vez concluida la guerra civil, Cambodia pagó a los proveedores de salud primaria de dos distritos sobre la base del estado de salud de los hogares (medición que se hizo a través de encuestas independientes) en cada distrito. Tanto los indicadores de salud como el uso por parte de los pobres en esos distritos mejoraron en relación con otros distritos.

Servicios públicos contra servicios privados - ¿un argumento falso?

La entrega de salud, educación y otros servicios a la población ha sido un tema conflictivo en muchos países, donde los servicios públicos conviven con la amenaza de la privatización a gran escala.

El informe señala que aunque los servicios públicos suelen presentar problemas, es un error concluir que el gobierno debería dejarlos de lado y traspasar todo a manos del sector privado. Si se permite hacer a los individuos sin limitaciones éstos no prestarán el nivel de educación y salud necesario para beneficiar a la colectividad. Y lo anterior no sólo es cierto en teoría, puesto que en la práctica ningún país ha logrado mejorar significativamente las tasas de mortalidad infantil y de educación primaria sin la intervención del gobierno.

Además, la participación del sector privado en las áreas de salud, educación e infraestructura no está libre de problemas, especialmente en cuanto a la cobertura de los pobres. En este sentido, no es conveniente sostener la posición extrema de que el sector privado debería encargarse de todo.

"En lugar de detenerse a contraponer a los servicios públicos con los servicios privados, debemos pensar que lo único que importa es si el mecanismo de prestación de servicios básicos permite realmente a los pobres supervisar y disciplinar a los proveedores, les otorga la posibilidad de opinar en la formulación de políticas y les ofrece los servicios que necesitan sus familias", afirma Ritva Reinikka, Directora Adjunta de IDM 2004, y Gerente de Investigación sobre Servicios Públicos del Banco Mundial.

El informe agrega que algunos donantes asumen una variante de la posición de "dejar todo en manos del sector privado". Si los servicios públicos se desempeñan en forma tan deficiente, es posible que los donantes se pregunten ¿porqué entregar más ayuda a esos gobiernos?

"Eso sería igualmente erróneo", indica Reinikka. "Una gran cantidad de investigaciones actuales señalan que la ayuda es útil en países con políticas e instituciones que funcionan bien y es más, que esas políticas e instituciones han estado mejorando. Las reformas que se detallan en este Informe (que apuntan a países beneficiarios y organismos de ayuda) pueden mejorar aún más los beneficios de esa ayuda".

Cuando las políticas y las instituciones mejoran, prosigue el informe, la ayuda debería aumentar, no disminuir, hasta alcanzar la meta común de aliviar la pobreza, como se indica en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Al mismo tiempo, si simplemente se aumenta el gasto público, sin buscar mejoras en la eficiencia, será poco probable que se logren beneficios importantes. La productividad del gasto público varía enormemente de país en país. Etiopía y Malawi gastan aproximadamente la misma cantidad en educación primaria por persona, pero obtienen resultados muy diferentes. Perú y Tailandia gastan sumas muy distintas y consiguen resultados similares.

El Informe concluye que no hay una receta para todos. Es necesario adecuar el tipo de mecanismo de entrega de servicios a las características del servicio y a las circunstancias del país. Por ejemplo, si el servicio es de fácil monitoreo, como es el caso de las vacunas, y el país tiene una política que favorece a los pobres, como en Noruega, es el gobierno central quien puede entregar el servicio o subcontratar a una empresa para tal efecto. No obstante, si la política del país apunta a que esos recursos se desvíen hacia los más adinerados como una forma de favor político y es difícil monitorear el servicio, como es el caso del aprendizaje, será necesario implementar medidas que fortalezcan el poder de los clientes. Programas de vales sobre la base de la comprobación de los medios de vida, como en Colombia o Bangladesh, escuelas administradas por la comunidad como en El Salvador, o programas transparentes y con reglas claras, como es el caso de ‘Progresa’ en México, tienen más probabilidades de servir a los pobres.

Seguir los buenos ejemplos en toda la nación

El informe agrega que no bastará con innovar en la entrega de un servicio. Lo que se necesita es ampliar el alcance de estas innovaciones o ‘aumentarlas progresivamente’ para que el país entero aproveche sus beneficios. Para lograrlo, el informe pone énfasis en el papel que cumple la información como instigador de la acción pública, catalizador para el cambio e incentivo para lograr la aplicación de otras reformas. En Uganda, la publicación en un periódico de que sólo el 13% del dinero destinado a las escuelas primarias estaba realmente llegando a ellas estimuló la reacción activa de la opinión pública. Gracias a ello, actualmente la proporción es de 80% y el presupuesto total de las escuelas se publica en la puerta de cada establecimiento.

Las evaluaciones sistemáticas de estas innovaciones, junto con un grupo de control para evaluar al "grupo de tratamiento", permiten que las autoridades responsables confíen en la veracidad de lo que están viendo. Una evaluación de este tipo efectuada al programa Progresa de México permitió la ampliación progresiva de esta iniciativa hasta cubrir al 20% de la población de ese país.

Los autores del informe advierten que será difícil lograr estas reformas. "No hay una varita mágica", señala Devarajan, "sólo existe la intención de reformar las instituciones y las relaciones de poder. Sin embargo, en este mundo las necesidades de los pobres son urgentes. Y los servicios les fallan con demasiada frecuencia. Es ahora cuando debemos actuar".