Las Instituciones, Pieza Clave Para La Reducción De La Pobreza

Las instituciones endebles leyes complicadas, tribunales corrompidos, sistemas de crédito fuertemente sesgados y engorrosos procedimientos de registro de empresas perjudican a los pobres y obstaculizan el desarrollo. Así se concluye en el Informe sobre el desarrollo mundial, 2002: Instituciones para los mercados. En este nuevo Informe del Banco Mundial se dice que los países que combaten sistemáticamente esos problemas y crean nuevas instituciones adaptadas a las necesidades locales pueden aumentar de forma espectacular los ingresos y reducir la pobreza. Estas instituciones van desde las costumbres y tradiciones no escritas a los complejos códigos legales que regulan el comercio internacional.

"Sin instituciones eficaces, las personas y los países pobres quedan excluidos de los beneficios de los mercados", ha declarado Nicholas Stern, Primer Vicepresidente y Primer Economista del Banco Mundial, que supervisó el estudio. "En este Informe se presentan los principios para una reforma basada en la experiencia de las personas de todo el mundo que tratan de superar el desafío de construir instituciones más eficaces".

Las instituciones complejas e ineficientes, un problema muy frecuente

Las instituciones complejas e ineficientes son un problema muy extendido, sobre todo en lo que se refiere a las personas necesitadas de los países pobres. En Mozambique, por ejemplo, para registrar una nueva empresa hay que realizar 19 trámites y se necesitan cinco meses, con costos que suponen más del ingreso anual medio per cápita. Por el contrario, el registro de una nueva empresa en Australia sólo requiere dos procesos, dura dos días y cuesta el 2% del ingreso anual medio per cápita. En Eslovenia, para resolver un conflicto sobre un cheque devuelto se necesitan hasta cuatro años; en Singapur, bastan 35 días.

"Los reglamentos demasiado complejos resultan especialmente problemáticos en los países pobres", ha declarado Roumeen Islam, director del Informe sobre el desarrollo mundial, 2002. "En vez de proteger a los consumidores y a las empresas, esos reglamentos favorecen la corrupción, desvían la energía y merman la productividad".

En el Informe se observa que la simplificación de los procedimientos judiciales puede aumentar la eficiencia sin merma de la equidad. Los sistemas alternativos de resolución de conflictos, como los basados en las normas sociales, pueden facilitar también el acceso de los pobres a los servicios jurídicos. Por ejemplo, en Bangladesh una organización no gubernamental ofrece a las mujeres servicios gratuitos de mediación que resuelve la mayor parte de los conflictos registrados en las aldeas en menos de dos meses, frente a los tres años necesarios para un caso semejante en los tribunales.

"Para resolver los conflictos que se producen en el curso normal de las transacciones comerciales, las personas necesitan acceso a tribunales eficientes y jueces que tengan que rendir cuenta de sus acciones", ha declarado Islam.

Aprender de los éxitos

En el Informe se presenta un marco analítico basado en un análisis esmerado de los detalles del diseño institucional en un plano muy concreto. Se incluyen nuevos estudios sobre los sistemas jurídicos, los reglamentos de empresas y la propiedad de los medios de comunicación en unos 100 países.

Partiendo de esa investigación, el Informe mantiene que todas las instituciones que respaldan a los mercados realizan al menos una de las tres funciones siguientes: facilitan o restringen el flujo de información; definen y hacen observar los derechos de propiedad y los contratos; incrementan o reducen la competencia. Se señala también que las reformas e innovaciones han sido especialmente eficaces cuando responden a esas necesidades y lo hacen de forma compatible con la situación del país, y favorecen el acceso de los pobres. Por ejemplo:

¨ En muchos países los sistemas jurídicos no responden a las necesidades de los pobres, que no pueden pagar los honorarios de los abogados ni entender complejos documentos judiciales. El Salvador, Tailandia y Uganda han establecido tribunales para atender reclamaciones de pequeña monta que utilizan procedimientos simplificados, a veces meramente orales. Estos trámites más sencillos resuelven los conflictos con mayor rapidez y menor costo que los tribunales ordinarios.

¨ Los procedimientos para el reconocimiento de títulos de propiedad de la tierra son con frecuencia demasiado costosos y complejos para que los pobres puedan tener acceso a ellos. No obstante, sin un título claro de propiedad, los agricultores pobres no pueden ofrecer la tierra como garantía y no tienen estímulo para invertir en mejoras, como sistemas de drenaje o riego. México y Perú simplificaron los procedimientos de registro de propiedad, para que incluso los propietarios de pequeñas parcelas pudieran obtener los títulos con rapidez y en forma transparente.

¨ Los reglamentos y normas de infraestructura suelen excluir a los pequeños empresarios, que carecen del capital o de la tecnología necesarios. No obstante, son estas empresas las que más probabilidades tienen de ofrecer los servicios con costo más bajo para los pobres. Brasil, Bolivia y Senegal han adoptado recientemente reglamentos más flexibles para permitir servicios como sistemas de bajo costo de conexión con el teléfono y el abastecimiento de agua en los barrios de tugurios.

En el Informe se señala que, para determinar si una institución concreta es la más indicada para un país, hay que tener en cuenta la existencia de instituciones de apoyo, la disponibilidad de tecnologías y personal capacitado, el nivel de corrupción y los costos de acceso y mantenimiento de las instituciones.

Los autores han observado también que el libre intercambio de información intensifica la demanda pública de instituciones más eficaces, lo que mejora el sistema de gobierno y los resultados sociales y económicos. El análisis de las estructuras de propiedad en 97 países ha demostrado que los medios de comunicación estatales suelen supervisar al gobierno con menor eficacia que los medios privados. Los países donde predomina la propiedad estatal de la información impresa y de las cadenas de radiodifusión suelen tener menos derechos políticos, una gestión económica de menor calidad, mercados financieros menos desarrollados y peores sistemas de educación y salud.

Los países que han reducido la propiedad estatal de los medios de comunicación han registrado con frecuencia rápidas mejoras en lo que respecta al volumen y calidad de la cobertura. Por ejemplo, la privatización parcial de la radiodifusión en México en 1989 dio lugar a un fuerte aumento de la cobertura de los escándalos de la corrupción gubernamental. En Ghana, la introducción de una nueva estación de televisión de propiedad privada en 1997 permitió transmitir más información sobre las actividades gubernamentales así como valorar con mayor franqueza su desempeño.

Pero la propiedad privada altamente concentrada puede reducir también la libertad de los medios de comunicación. Por ejemplo, durante las elecciones presidenciales de Ucrania en 1999, las compañías privadas de información vinculadas con el Estado dieron al titular más tiempo y una cobertura más favorable que a los otros seis candidatos.

No basta una solución única para todos

Los éxitos y fracasos de las experiencias de otros países en la creación de instituciones pueden ofrecer una orientación muy valiosa. Pero, según el Informe, el intento de copiar modelos institucionales sin considerar si son necesarios para aquellas personas a quienes van destinados, ni tener en cuenta las capacidades de los gobiernos y ciudadanos, puede representar un despilfarro de unos recursos escasos.

Por ejemplo, a principios y mediados del decenio de 1990, Gambia y Zambia trataron de establecer mercados de valores creando bolsas de cambio y capacitando al personal correspondiente. No obstante, había tan pocas compañías cotizadas y tan pocas operaciones que no era posible generar los beneficios necesarios para el autofinanciamiento. Retrospectivamente, es claro que las condiciones no estaban todavía maduras para la creación de mercados de valores y habría sido mejor concentrar el esfuerzo en otras necesidades, como la mejora de los sistemas de contabilidad e información.

"En las actividades de desarrollo hay cierta tendencia a calificar los procedimientos que han funcionado bien en uno o varios países como 'prácticas recomendables' y a tratar de transplantarlos luego a otros países", dice Islam. "Cuando se trata de las instituciones, no hay una solución válida para todos".

El Informe resume sus recomendaciones en cuatro principios que pueden orientar a las autoridades cuando tratan de conseguir instituciones más eficaces:

· Complementar lo que ya existe: El diseño de cualquier institución debe tener en cuenta el carácter de las instituciones de apoyo, personal especializado, tecnología y nivel de corrupción existentes. Los costos de creación y mantenimiento de la institución deben estar en proporción con los niveles de ingreso per cápita, para garantizar el acceso y la utilización.

· Innovar: Las instituciones no son inmutables. Hay que estar preparado para experimentar con nuevos sistemas institucionales y para modificar o abandonar los que no funcionan.

· Conectar: Es preciso conectar las comunidades mediante el libre intercambio de información y el libre comercio. En particular, el intercambio de información mediante un debate abierto genera la demanda en favor del cambio institucional.

· Promover la competencia: Debe fomentarse la competencia entre las jurisdicciones, empresas e individuos. La competencia favorece la demanda de nuevas instituciones, modifica los comportamientos, introduce una mayor flexibilidad en los mercados y da lugar a nuevas soluciones.